【研究】地方国库现金管理与地方债发行的协调配合研究

总体而言，我国地方国库现金管理与地方债发行均经历了“堵偏门、开正门”的阶段。

（一）地方国库现金管理现状

地方国库现金管理是指在确保地方政府国库资金安全性与流动性的前提下，运用金融工具提高国库资金收益性的管理活动。2014 年12 月，我国出台《地方国库现金管理试点办法》，并确定在北京、上海、广东、深圳、黑龙江和湖北6 地试点开展地方国库现金管理。2015 年2月15 日，上海成功开展第一期地方国库现金管理操作，操作金额为400 亿元，开启我国地方国库现金管理的先河。2016 年4 月，， 将天津等15 地新增为地方国库现金管理试点地区，使我国地方国库现金管理发展步入快车道。2015-2016 年，全国各试点省市共开展地方国库现金管理定期存款操作2.4 万亿元，至2016 年末合计存放在商业银行的地方国库现金余额达0.7万亿元，同比增长54%。2017 年2 月，地方国库现金管理权限在全国省级层面全面放开，至此我国地方国库现金管理完成了“启动试点-扩大试点-全面开展”的过程。

（二）地方债发行现状

我国地方政府债券发行经历了代发代还、自发代还、自发自还三个阶段。2009 年起,为实施好积极的财政政策，， 但由于当时地方政府债券发行渠道尚未建立，当年及次年地方政府债券的发行与偿还均由财政部代为办理。2011年，上海、浙江、广东、深圳4 地启动地方债自发代还试点，并于2013 年新增江苏、山东为自发代还试点地区，实现了地方政府作为债务人和发行人相统一。2014 年，为消除代发代还和自发代还模式下发债主体和偿债主体不一致问题，6 地加上北京、青岛、江西、宁夏，开展地方债自发自还试点， 进一步推进地方债发行的市场化改革。2015 年初，新《预算法》正式实施，规定各省、自治区、，随后财政部印发《地方政府一般债务发行管理暂行办法》和《地方政府专项债务发行管理暂行办法》，至此省级政府自发自还地方政府债券全面放开。2015-2016 年， 全国合计发行地方政府债券9.9 万亿元，其中置换债券8.1 万亿元，新增债券1.8 万亿元，至2016 年底我国地方政府债务规模已达25.8 万亿元。

（一）一边地方现金管理规模庞大，一边地方政府债台高筑

2015 年，我国地方国库现金管理6 个试点省市共开展商业银行定期存款操作7118 亿元，而同年该6省市合计发行地方政府新增债券1163 亿元；2016 年，我国地方国库现金管理试点扩围后的21 个省市共开展商业银行定期存款操作17329 亿元， 而同年该21省市合计发行地方政府新增债券8009 亿元， 地方国库现金管理与地方债发行呈现出“双高”的畸形局面。在此情形下，一方面，各地政府为促投资、稳增长、保民生，积极发行地方政府债券来筹措财政资金，导致地方政府债务高企；另一方面，大量财政资金由于缺乏预算安排或预算执行不力而沉淀国库，资金追求收益的天然属性，致使地方政府开展国库现金管理的动机强烈、操作频繁。

表1 2015-2016 年全国地方国库现金管理和地方债规模对比

（二）地方债发行集中于中长期，缺乏与地方国库现金管理进行互动的期限基础

目前， 我国地方政府债券的发行期限主要集中在中长期，以2016 年为例，各地发行的地方政府债券均为3 年期、5 年期、7 年期和10 年期品种， 而地方国库现金管理的操作工具仅限于1 年期以内的商业银行定期存款，二者在期限结构上相互割裂，导致协调配合无从开展。受季节性因素和财政收支进度不一致影响，国库资金呈现出一定的波动性特征。当财政收入进度快于支出进度时，国库资金表现为暂时性充裕，各地可以通过国库现金管理的方式将多余资金暂时存放在商业银行，以获取利息收益，促进国库资金保值增值；而当财政收入进度慢于支出进度， 导致国库资金暂时性短缺时，由于缺乏短期融资工具，将使地方政府在保障财政支出方面陷入被动。出于保障财政支出需要和维护国库资金流动性的考虑， 地方政府的理性做法是压缩国库现金管理的规模，从而放弃部分资金增值收益。

（三）管理主体不一致，投融资各自为政

地方国库现金管理和地方债发行分别作为地方国库进行投融资操作的主要形式，是“一个硬币的两个方面”，但二者管理主体的不统一，使地方政府存款余缺调节行为无法实现步调一致。， “三台原则”，即财政部门负责后台现金流预测，双方共同负责中台操作决策， 。地方国库现金管理基本遵循了“三台原则”，， 增强了地方国库现金管理和货币政策之间的协调。而在地方政府债券发行和地方政府债务管理方面，却呈现出财政部门“一家独大”的局面。众所周知，地方政府债券在规模和用途上已成为我国金融市场上举足轻重的金融产品，由财政部门单独发行并管理地方政府债券， 不仅难以协调其对货币政策和金融稳定的影响1，也使得地方国库的投融资管理相互割裂， 消除了二者协调配合的组织基础。

（四）预算管理方式粗放，财政体制不完善

预算管理方式粗放、财政体制不完善是我国地方国库现金管理和地方债发行“双高”的根本原因。庞大的地方国库现金管理规模背后是逐年攀升的地方国库库款，以广东为例，2006-2014 年全省国库库款从1,130.13 亿元增长到4,007.97 亿元，年均增长17.15%。作为财政收支的结果，大量沉淀国库的财政资金反映了我国预算编制不科学、预算执行“软约束”、转移支付制度不合理等深层次原因。库款高企的现实状况， “盘活财政存量资金”，使地方政府产生了强烈的国库现金管理动机，以从形式上迅速降低国库库存余额。地方债方面，，2010-2016 年我国地方政府性债务余额从10.7 万亿元急剧扩张到25.8 万亿元，年均增长率高达15.80%。迅速增长的债务余额凸显了1994 年分税制改革不彻底，导致“财权层层上收、事权层层下放”，进而造成地方尤其是基层财政日趋困难的问题。地方政府在以GDP 为主体的政绩考核压力下，普遍寄希望于通过举债的方式加大基建投资力度，再加上我国地方政府债务管理体制不完善，地方债规模迅速攀升至难以为继的高度。

（五）抬高政府财政运行成本，影响盘活财政存量资金

地方政府债务急剧扩张， 伴随着大量财政资金通过地方国库现金管理存放到商业银行的矛盾，也造成了部分金融资源在社会与国库之间的无效循环。由于地方政府债券的期限大大长于地方国库现金管理的期限，所以地方政府债券的发行利率要高于地方国库现金管理的利率（见表2），资金“一进一出”之间不仅抬高了地方政府财政资金的运行成本，且“先进后出”的时间差导致民间金融资源受到无效挤占，降低了这部分金融资源的运行效率。而地方政府通过国库现金管理迅速降低国库库款的方式，“存款搬家”，从本质上没有使财政存量资金发生任何增减变化，并不能从根本上解决“盘活财政存量资金”的问题，且不宜将其作用拔得太高2。当前地方政府普遍依赖国库现金管理来盘活财政存量资金的做法，无疑使我国积极财政政策的有效性大打折扣。

表2 2016 年广东省级国库现金管理和地方政府债券利率对比

与我国地方国库现金管理与地方政府债券发行彼此分割、相互对立以及国库现金管理仅能开展投资操作不同，，他们的国库现金管理和政府债务管理是一个天然的整体。

从国际范围来看， 按照政府间隶属关系的不同，地方国库现金管理可以大致分为集权型和分权型两类基本操作模式。其中，集权型模式主要存在于单一制国家，法国是该模式的典型代表，，；分权型模式主要存在于联邦制国家，例如美国、英国、加拿大等， ，地方政府可以独立开展本地区的国库现金管理。

（一）集权型模式：法国经验

1、管理机构。

法国的国库现金管理和政府债务管理主要由经济财政工业部的国库署、公共会计署和法兰西银行共同负责。三者的分工如下：国库署负责国库现金流预测， 并结合政府赤字和债务确定国库现金管理操作；公共会计署主要负责汇总、分析和支拨财政、预算执行以及监督国库部门；法兰西银行作为国库单一账户开户行，代理发行国债。

2、管理目标。

法国实行库底资金目标余额管理，目前法国政府在法兰西银行账户上每日收盘时的目标余额是1 亿欧元。法国国库现金管理的目标是“在确保国库资金安全性与流动性的基础上，积极运作政府部门和公共机构存入国库账户的资金，促进提高国库管理整体水平和公共资金运行效率的提高。此外，国库现金管理应避免造成国库账户透支。”

3、国库单一账户设置。

法国实行国库单一账户制度，包括主账户和分账户两个层级。法兰西银行为财政部开设国库单一主账户， 9250 个分账户，每个工作日结束前，分账户内资金全额划转至主账户，由国库署对主账户余额统一进行现金管理操作。

4、国库现金流预测。

法国从多个方面采取措施来提高现金流预测的准确性。一是成立跨部门协调委员会，法国规定国家公共机构高于100 万欧元的支出必须提前一天告知预测部门， 支出部门每日记录现金流量详细信息，以便现金管理部门较好地掌握支出情况。二是进行实时滚动预测， 法国每年年初对国库单一账户未来12 个月内的每日现金流进行初步预测，再根据信息变化对预测结果进行滚动更新，其中收入预测是在参考历史数据的基础上，通过获取其他政府部门的数据和支票收入数据并结合统计学方法进行，预测周期为每月更新一次；支出预测则主要依赖于支出信息的详细记录与收集。三是提升预测信息化水平，法国国库署通过与法兰西银行对接的电子网络，实现对国库现金收入和支出流量信息的实时跟踪监测。

5、国库现金余额调节。

法国国库现金余额调节包括投资和融资两个方向。其中，国库现金余额的投资标的包括银行存款、向与法国国库署签订流动资金交换协定的欧元区国家提供贷款、国库券逆回购；融资工具则主要包括信用贷款、向与法国国库署签订流动资金交换协定的欧元区国家借款、国库券回购，必要时，也可招标发行短期国库券。

（二）分权型模式：美国经验

1、管理机构。

美国的国库现金管理和政府债务管理主要由联邦储备银行和财政部的财政服务局共同完成。两者分工如下：联邦储备银行主要负责提供资金服务，每天向财政部报告现金流的情况，控制国库账户的每日现金流动，代理政府债券拍卖、发行和兑付，为财政部提供金融市场方面的建议等；财政服务局则主要负责国债和国库券发行的政策和操作，维护财政收支业务的基本运行，负责政府机构的账户管理，管理和控制国库现金。

2、管理目标。

美国国库现金管理的目标是将余额控制在50 亿美元左右， 当财政收入增长较快或现金流波动较大时，余额保持在70 亿美元左右。具体目标有三个：一是确保政府开支能准确及时地支付；二是及时收回应收资金；三是消除闲置的国库现金余额，将闲置资金用于投资或买回未到期的债务。

3、国库单一账户设置。

，独立开展国库现金管理和政府债务管理。美国财政部在联邦储备银行开设国库单一账户，并在1 万余家存款机构开设“国库税收与贷款账户（TT&L）”。当国库单一账户余额预测值或实际值大于目标余额时，将多余现金存放商业银行，低于目标余额时就从商业银行调回相应资金。美国各州共成立了125 个地方政府投资基金公司，地方政府可以根据国库单一账户余额及其预测情况，自主选择购买上述基金公司提供的不同风险收益水平的金融产品。

4、国库现金流预测。

每天早上9 点，美国财政部和联邦储备银行通过电话会谈的形式沟通交流国库现金流预测情况，再共同决定当日操作规模。为提高预测准确性，美国要求各预算部门根据季度或项目资金需求时段编制和提交用款计划，并严格执行。同时，开发运用现金跟踪（CASH TRACK）系统，实现对财政部、联邦储备银行以及相关部门的现金数据的自动化处理，对近200 个关键政府现金收支项目的实时监测，以及对未来6 个月每日现金流的滚动预测，每日预测误差基本在2亿美元以内。

5、国库现金余额调节。

一是国库税收和贷款（TT&L）票据投资计划，当国库现金余额超过目标值时，向商业银行“国库税收与贷款账户”投放活期存款和定期存款；当国库现金余额低于目标值时，向商业银行“国库税收与贷款账户”调回活期库款。二是短期国债发行程序，每周根据国库现金流预测情况， 合力确定短期国债的发行，主要包括10 天以内、4 周、13 周、26 周等期限类型。三是买回长期国债，当预算出现连年盈余时，对长期国债进行买回处理。

（一）混合型操作模式更适合我国国情

完全的集权型和完全的分权型都不是我国地方国库现金管理和政府债务管理的最佳模式。一方面，由于我国地方政府层级较多、数量庞大，，将增加管理难度，降低操作效率；另一方便，由于我国各级地方政府的投资能力与预算管理水平参差不齐，完全分散开展将使地方政府高风险投资和过度举债冲动脱离约束。因此，符合我国国情实际的是介于分权型和集权型之间的混合型模式———，即省级政府集中开展本省的地方国库现金管理，并实现与地方债发行的协调配合，、操作工具、操作时点等方面实施一定的管理和控制。该模式作为我国地方国库现金管理和政府债务管理模式的“中间解”，符合二者操作主体都限于省级政府的现实，也有利于地方国库现金管理、政府债务管理与货币政策之间的有效衔接。

（二）纳入统一框架是实现二者协调配合的组织保障

将地方国库现金管理和地方债发行作为一个整体，并由财政部和央行共同进行管理，是发达市场经济国家通行的做法。按照它们的实践及成功经验，地方国库现金管理与地方债发行分别作为政府财政资金余缺的调节工具，任何一方本身也会对对方产生影响，将二者统一起来可以起到相辅相成的作用，消除各自为政格局下顾此失彼的弊端，促进地方政府财政资源管理整体能力的提升。同时，国库现金管理和政府债券发行不仅是政府的财政行为，而且二者的实施也会对基础货币供应、金融市场、金融稳定产生重大影响，密切关系到货币政策的执行与效果，因此，将二者纳入统一框架，，既有助于财政政策和货币政策的协调，也有利于从组织架构和管理机制上确保二者之间的高效协调与科学配合。

（三）国库单一账户是确保二者协调配合的账户基础

从国际经验来看，不论是集权型模式还是分权型模式，国库单一账户制度是各国普遍的政策选择。在国库单一账户制度下，政府的全部收入均直接缴入国库单一账户，政府的全部支出直接从国库单一账户拨付至最终收款人，从而实现政府对各项预算收支和财政资金余额的集中统一管理。对地方国库现金管理和地方债发行的协调配合而言，实行国库单一账户制度后，由于所有的政府收支通过同一个账户办理，所有的财政资金集中存放该账户，因此一方面大大提高了政府对国库现金流和库存现金余额的预测能力；另一方面也确保地方政府时刻对自己的“家底”做到心中有数，增强政府了对各类财政资金的管控能力，使地方政府在调节国库资金余缺上可以及时合理地决定操作方向、操作时点、操作规模、操作期限，大大提升国库现金管理与政府债务管理协调配合的有效性和科学性。

（四）现金流预测能力是强化二者协调配合的技术支撑

发达市场经济国家高度重视国库现金流预测对国库现金管理和政府债务管理的决策支持作用，注重通过全面、准确、及时的国库现金流预测为政府投融资行为提供量化操作目标。从国际先进经验来看，发达国家的政府基本实现了按日对国库现金流进行预测，且通过一系列做法来提升国库现金流预测的精准度。具体包括：建立先进的国库现金流预测信息系统，借助计算机和电子网络提升对国库现金流预测的准确性和时效性，并缓解人工操作压力；建立跨部门的国库现金流预测协调机制，通过在财政、税务、央行以及其他政府部门之间建立信息共享平台，使现金流预测部门可以全面及时掌握政府收支相关信息；加强对国库现金流的跟踪监测，对大额财政收支项目数据进行重点监测分析， 随时根据最新信息更新预测结果，实现滚动预测。

（五）库底目标余额制是升华二者协调配合的管理手段

对库底现金余额实行目标管理是西方国家在国库管理方面的通行做法。在一项对22 个OECD国家的调查中，有16 个国家设立了国库现金余额目标值，目标值或目标区间的设定主要依据政府的财政状况、短期借贷工具的可获得性和国库现金流预测的准确性，即如果政府财政状况良好、举债容易、现金流预测水平较高，则可以设置较低的库底目标余额。当实际余额或预测余额高于目标余额时，通过开展现金管理或提前偿还债务来减少库存；当实际余额或预测余额低于目标余额时，则通过发行债券或收回现金管理来补足库存，从而实现对国库现金管理和政府债务管理的简易化操作，并使二者自动实现协调配合。此外，实行库底目标余额后，基础货币供应量将不再受到政府财政收支与投融资操作的影响，二者对货币政策的干扰和影响也会大大降低。

（一）统一管理模式，实现财政和央行共同管理

一是统一管理主体，根据我国地方国库现金管理和地方债发行权限均集中于省级政府的现实情况，（市） 国库现金管理和政府债务发行的操作与管理职责，为国库现金管理、政府债务管理及货币政策三者的协调配合奠定组织基础。二是统一管理程序，鉴于国库现金管理与政府债券发行是调节我国国库现金余额的两个方向，可将我国国库现金管理的“三台原则”扩展至地方政府债务管理，即后台由财政部门负责现金流预测和国库现金投融资需求分析，、期限和时点，。

（二）增加短期地方债品种，扩充流动性调节职能

   我国《地方国库现金管理试点办法》规定，地方国库现金管理操作工具为1 年期以内的商业银行定期存款。在实际操作中，各地开展国库现金管理定期存款操作的期限主要为3 个月、6个月、9 个月和1 年。为确保地方政府债券与地方现金管理在期限结构上匹配， 增强地方债对国库现金余额的流动性调节职能，实现国库现金头寸的投融资双向调节，从短期来看， 应尽快增加发行1 年期以内地方政府债券品种，包括3 个月、6 个月、9 个月及1 年期品种； 从长远来看，随着我国现代财政制度的逐步建立，金融市场的日趋完善，以及地方政府对国库现金余额实施精细化

管理需求的提升，可将地方国库现金管理的投资领域延伸至货币市场，并推出期限在几天或几周内的短期地方政府债券品种。

（三）建立国库单一账户制度，优化国库集中收付流程

国库资金集中存放和国库收支集中办理是国库投融资操作实现“规模经济性”的前提。目前，我国尚未建立真正的国库单一账户制度，大量财政资金存放商业银行财政专户，不仅使政府、财政和国库无法全面掌握财政存量资金情况， 也难以科学有效地管理、调节财政资金余额。同时，我国预算收支运转过程中存在较多的不必要环节，非税收入通过过渡账户进行汇缴，和商业银行代理国库集中支付的“先支付、后清算”模式，大大损害了国库资金收支运行效率。因此，一方面， 我国必须加快建立健全国库单一账户制度，严把财政专户审批关，建立财政专户动态评估清理机制，结合评估结果及时对违规开设或不合理的财政专户进行清理，并将专户资金划转国库；另一方面，要改造优化预算资金收付流程，实现由国库单一账户直接集中办理预算资金的收纳、划分、留解、支拨和退付。

（四）提升国库现金流预测水平，增强操作科学性

对国库现金流的精准预测是科学调节库存现金余额和有效确保二者协调配合的基础。一是建立跨部门的国库现金流预测机制，在财政、税务、海关、国库、商业银行之间建立资源整合和信息共享机制，扩大收支信息收集的来源与范围，完善现金流预测资料数据库。二是加强国库现金流预测信息化建设，抓住实施国家金库工程的有利契机，强化跨部门之间的信息系统对接，实现对国库现金流量的实时化、自动化跟踪监测， 尽快构建国库现金流逐日预测和滚动预测机制。三是改进国库现金流预测的方式方法，积极吸收借鉴国际上先进的现金流预测模型，增强预算收支计划、经济数据等基础信息在预测中的运用，将技术分析与基本面分析相结合提升预测成功率。四是培养一支专业化的国库现金流预测团队，夯实国库现金流预测的人才保障。

（五）建立库底目标余额制，实现与货币政策协调

对国库现金实行库底目标余额管理，既能够简化国库现金管理和政府债券发行的决策与操作，又能够自动实现与货币政策的协调配合。一是结合我国预算收支对称性不强、预算支出集中拨付、国库现金余额波动较大的现状， 可先实行库底目标余额区间制管理， 通过为国库现金余额设定一个合理的目标区间，既可以使库底资金保持在相对稳定范围，也能够减少国库现金管理和政府债券发行的操作频率，降低操作成本。二是因地制宜确定目标区间范围，由于我国各地经济和财政情况差别较大，各地库底目标余额区间的具体上限与下限可以不同，应在综合参考各省（市）经济发展水平、财政收支状况、预算管理能力、举债融资能力等因素的基础上科学进行选择，并根据情况变化适时作出调整。

（六）完善预算管理制度，

消除当前我国地方国库库存高企、地方国库现金管理热情高涨、地方政府债台高筑这一“三高”现象的根本之策，在于深化预算管理制度改革，并建立使地方政府财权、事权与支出责任相匹配的财政体制。一是健全预算管理制度， 提升预算编制的精细化程度，积极开展中长期滚动预算编制，加强对预算项目的规划储备，硬化预算约束，保障预算执行的严肃性与连续性；完善预算绩效评价体系建设，加强绩效评价结果应用，强化各级政府和预算单位的支出责任和效率意识，促进政府预算管理水平不断提高。，首先按照基本公共服务受益范围重新梳理分配事权，再按照事权确定支出责任，最后匹配相应的财权，从而在根源上破解一方面基层政府财政困难而竞相发债，另一方面预算管理能力不足但在盘活财政存量资金重压下争相开展国库现金管理的矛盾局面。